Taktizování nepřivede žádnou zemi k dobré důchodové reformě. Nezbytné je otevření strategických otázek o úloze státu, důvěryhodnosti důchodového systému a o zbytečných propadech v počtu přispěvovatelů. Tento článek je o úloze státu. Je prvním ze série tří na téma důchodové reformy.
Odvaha a dobrý směr
Nedávný návrh na důchodovou reformu se opíral o několik dobrých základů. Stojí na ochotě a odvaze několika politiků přiznat, že současný penzijní systém je dlouhodobě neudržitelný a že penzijní reforma s cílem omezení budoucích deficitů je nutná. Je podložen odbornými analýzami možných reformních přístupů a jejich dopadů na veřejné finance i domácnosti. A návrh doplnit stávající průběžně financovaný systém možnostmi soukromých úspor je v souladu s mezinárodním trendem.
Řada vyspělých zemí v posledních letech postupuje podobným směrem: Zavádí povinný program definovaných příspěvků do důchodového systému jako náhradu za veřejný důchodový systém nebo jako jeho doplněk. Mění systém financování veřejných důchodů na principu průběžného placení v placení na „pomyslné účty“. Tvoří vazbu mezi výší důchodu a průměrnou délkou života. A posouvá se od dávkově definovaných systémů k systémům definovaným příspěvkově, které počítají s důchody soukromými a dobrovolnými.
Co čekat od státu?
Ve fungující tržní ekonomice je úloha státu a veřejných financí v zabezpečení občanů na stáří nutně omezená. Tato úloha má v podstatě dvě dimenze:
Základní úlohou státu je ochránit občany před chudobou ve stáří. Zajistit určitou solidaritu ve smyslu základních sociálních jistot. Nejúčinnějším způsobem k naplnění této úlohy je vyplácení jednotného základního důchodu ze všeobecných daní – tedy prostřednictvím tzv. nulového pilíře důchodového systému.
Druhou úlohou je umožnit občanům ve stáří příjem, který by zohledňoval jejich předchozí příjmy a příspěvky. Tedy především umožnit občanům spořit na stáří.
V tomto smyslu může mít stát a veřejné finance výraznou funkci. Je to prostřednictvím průběžně financovaného tzv. prvního pilíře důchodového systému.
Nebo může mít funkci omezenou a to při podpoře madatorního důchodového spoření (druhý pilíř) nebo dobrovolného spořední (třetí pilíř).
První pilíř financuje důchody ze současných příspěvků přes veřejné rozpočty a počítá výši důchodů buď ve vztahu k předchozímu příjmu pojištěnce nebo podle jeho dříve zaplacených příspěvků.
Druhý a třetí pilíř stanovuje občanovi důchody plně v závislosti na jeho vlastních vložených příspěvcích a investičním výnosu. Toto se někdy děje s finanční podporou a případnou garancí určitého minima státem.
V každém případě má ale stát nevyhnutelnou funkci regulatorní. Zatímco v prvním pilíři vždy hrozí politické riziko (možnost politiků kdykoliv změnit výši příspěvků i důchodů) ve druhém a třetím pilíři hrozí velké riziko tržní (vytunelování, nadměrné náklady nebo investiční ztráty penzijních fondů).
Mezinárodně plní důchodové systémy funkci solidární a funkci spořicí v rozdílném rozsahu. Na jedné straně spektra je třeba Dánsko, Holandsko a Nový Zéland, ve kterých veřejné prostředky zabezpečují pouze jednotný základní důchod, který má stejnou nominální výši pro každého občana jako ocrhana před chudobou ve stáří. Na druhé straně je například Itálie, Maďarsko a Slovensko, kde i státem spravovaný první pilíř vyplácí důchody v silné závislosti na předchozích příjmech a mezi seniory panuje velká nerovnost. (O jednotlivých pilířích důchodového systému a jejich funkci a výsledcích v různých zemích více příště.)
Problémem současného důchodového systému v ČR mimojiné je, že se první pilíř bez ujasnění snaží plnit obě základní úlohy státu: zajistit ochranu před chudobou i důchod přiměřený předchozím příjmům občanů. Tyto dva cíle se nutně střetávají při stanovování parametrů ohledně míry financování ze všeobecných daní a způsobu výpočtu příspěvků a důchodu. Nedávný nález Ústavního soudu situaci nadále vyostřil.
Rozdělení cílů solidarity a spoření usnadní reformu
Zprůhlednění role státu a veřejných prostředků v důchodovém systému by usnadnilo dokončení připravované důchodové reformy. Zprůhlednění by především mělo obsahovat oddělení cílů solidarity a spoření.
K takovému zprůhlendnění by například napomohlo vytvoření nulového pilíře, jehož jediným posláním by byla solidarita a ochrana seniorů před chudobou. Výhodou nulového pilíře je levný provoz a jednoduchost, včetně výpočtu výše jednotného důchodu na úrovni, která by postačovala pro pokrytí základních životních nákladů a byla udržitelná pro veřejné rozpočty.
Ustavení spolehlivého nulového pilíře by osvobodila náš současný první pilíř z napětí mezi dvěma konfliktními cíli a umožnila jeho zjednodušení. První pilíř by tak mohl úžeji provázat výši důchodů s výší předchozích příspěvků bez nutného napojení na všeobecné daně a bez ohledu na solidaritu.
Při vytvoření druhého či posílení třetího pilíře by mohl současný první pilíř i postupně zaniknout. Pokud bychom nastopili cestu tímto směrem, osvobodili bychom mladou generaci od placení příspěvků do průběžně financovaného prvního pilíře – tedy systému , kterému málokdo z mladých důvěřuje. Dofinancování současného prvního pilíře ve prospěch současných důchodců a pojištěnců (jichž by se hlavní dopad reformy neměl dotýkat) by se dalo vyřešit i jinými způsoby.
Více za týden.
Odvaha a dobrý směr
Nedávný návrh na důchodovou reformu se opíral o několik dobrých základů. Stojí na ochotě a odvaze několika politiků přiznat, že současný penzijní systém je dlouhodobě neudržitelný a že penzijní reforma s cílem omezení budoucích deficitů je nutná. Je podložen odbornými analýzami možných reformních přístupů a jejich dopadů na veřejné finance i domácnosti. A návrh doplnit stávající průběžně financovaný systém možnostmi soukromých úspor je v souladu s mezinárodním trendem.
Řada vyspělých zemí v posledních letech postupuje podobným směrem: Zavádí povinný program definovaných příspěvků do důchodového systému jako náhradu za veřejný důchodový systém nebo jako jeho doplněk. Mění systém financování veřejných důchodů na principu průběžného placení v placení na „pomyslné účty“. Tvoří vazbu mezi výší důchodu a průměrnou délkou života. A posouvá se od dávkově definovaných systémů k systémům definovaným příspěvkově, které počítají s důchody soukromými a dobrovolnými.
Co čekat od státu?
Ve fungující tržní ekonomice je úloha státu a veřejných financí v zabezpečení občanů na stáří nutně omezená. Tato úloha má v podstatě dvě dimenze:
Základní úlohou státu je ochránit občany před chudobou ve stáří. Zajistit určitou solidaritu ve smyslu základních sociálních jistot. Nejúčinnějším způsobem k naplnění této úlohy je vyplácení jednotného základního důchodu ze všeobecných daní – tedy prostřednictvím tzv. nulového pilíře důchodového systému.
Druhou úlohou je umožnit občanům ve stáří příjem, který by zohledňoval jejich předchozí příjmy a příspěvky. Tedy především umožnit občanům spořit na stáří.
V tomto smyslu může mít stát a veřejné finance výraznou funkci. Je to prostřednictvím průběžně financovaného tzv. prvního pilíře důchodového systému.
Nebo může mít funkci omezenou a to při podpoře madatorního důchodového spoření (druhý pilíř) nebo dobrovolného spořední (třetí pilíř).
První pilíř financuje důchody ze současných příspěvků přes veřejné rozpočty a počítá výši důchodů buď ve vztahu k předchozímu příjmu pojištěnce nebo podle jeho dříve zaplacených příspěvků.
Druhý a třetí pilíř stanovuje občanovi důchody plně v závislosti na jeho vlastních vložených příspěvcích a investičním výnosu. Toto se někdy děje s finanční podporou a případnou garancí určitého minima státem.
V každém případě má ale stát nevyhnutelnou funkci regulatorní. Zatímco v prvním pilíři vždy hrozí politické riziko (možnost politiků kdykoliv změnit výši příspěvků i důchodů) ve druhém a třetím pilíři hrozí velké riziko tržní (vytunelování, nadměrné náklady nebo investiční ztráty penzijních fondů).
Mezinárodně plní důchodové systémy funkci solidární a funkci spořicí v rozdílném rozsahu. Na jedné straně spektra je třeba Dánsko, Holandsko a Nový Zéland, ve kterých veřejné prostředky zabezpečují pouze jednotný základní důchod, který má stejnou nominální výši pro každého občana jako ocrhana před chudobou ve stáří. Na druhé straně je například Itálie, Maďarsko a Slovensko, kde i státem spravovaný první pilíř vyplácí důchody v silné závislosti na předchozích příjmech a mezi seniory panuje velká nerovnost. (O jednotlivých pilířích důchodového systému a jejich funkci a výsledcích v různých zemích více příště.)
Problémem současného důchodového systému v ČR mimojiné je, že se první pilíř bez ujasnění snaží plnit obě základní úlohy státu: zajistit ochranu před chudobou i důchod přiměřený předchozím příjmům občanů. Tyto dva cíle se nutně střetávají při stanovování parametrů ohledně míry financování ze všeobecných daní a způsobu výpočtu příspěvků a důchodu. Nedávný nález Ústavního soudu situaci nadále vyostřil.
Rozdělení cílů solidarity a spoření usnadní reformu
Zprůhlednění role státu a veřejných prostředků v důchodovém systému by usnadnilo dokončení připravované důchodové reformy. Zprůhlednění by především mělo obsahovat oddělení cílů solidarity a spoření.
K takovému zprůhlendnění by například napomohlo vytvoření nulového pilíře, jehož jediným posláním by byla solidarita a ochrana seniorů před chudobou. Výhodou nulového pilíře je levný provoz a jednoduchost, včetně výpočtu výše jednotného důchodu na úrovni, která by postačovala pro pokrytí základních životních nákladů a byla udržitelná pro veřejné rozpočty.
Ustavení spolehlivého nulového pilíře by osvobodila náš současný první pilíř z napětí mezi dvěma konfliktními cíli a umožnila jeho zjednodušení. První pilíř by tak mohl úžeji provázat výši důchodů s výší předchozích příspěvků bez nutného napojení na všeobecné daně a bez ohledu na solidaritu.
Při vytvoření druhého či posílení třetího pilíře by mohl současný první pilíř i postupně zaniknout. Pokud bychom nastopili cestu tímto směrem, osvobodili bychom mladou generaci od placení příspěvků do průběžně financovaného prvního pilíře – tedy systému , kterému málokdo z mladých důvěřuje. Dofinancování současného prvního pilíře ve prospěch současných důchodců a pojištěnců (jichž by se hlavní dopad reformy neměl dotýkat) by se dalo vyřešit i jinými způsoby.
Více za týden.
Převzato z blogu autorky na Aktuálně
