Zdá se, že Ústavní soud svým kontroverzním rozhodnutím o zrušení ústavního zákona č. 195/2009 Sb. u veřejnosti získal spíše kladné než záporné body, jak alespoň napovídají průzkumy mínění a jak cítím i z reakcí svého okolí. Vzniklou krizi občané paradoxně přičítají spíše politikům než Ústavnímu soudu. U odborné veřejnosti a politické reprezentace je situace poněkud odlišná; mnoho význačných expertů z oblasti ústavního práva i čelných politiků hovoří o nebezpečném excesu.
Následující článek, který přichází poté, co se zvířený prach už částečně usadil, je dalším z řady, které se věnují správnosti a legitimitě daného nálezu, a to z perspektivy ústavněprávní i politické. Zkoumá v tomto ohledu jednak skutečnost, že Ústavní soud si přisvojil pravomoc rušit ústavní zákony, jednak konkrétní použití této kompetence v daném případě.
Spor právních teoretiků o pravomoc Ústavního soudu rušit ústavní zákony
O pravomoci Ústavního soudu rušit ústavní zákony vedli právní teoretici, zvláště od doby, kdy se veřejnost dozvěděla o Melčákově ústavní stížnosti, vášnivé diskuse. Než se zmíním o argumentech, které zaznívaly, je vhodné uvést relevantní ustanovení Ústavy České republiky, od kterých se diskuse odvíjela:
1. Dle článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR „Ústavní soud rozhoduje
o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem".
2. Článek 88 odst. 2 stanoví: „Soudci Ústavního soudu jsou při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem (o Ústavním soudu)."
3. Pojem ústavní pořádek, se kterým uvedená dvě ustanovení pracují, vymezuje článek 112 odst. 1 následovně: „Ústavní pořádek České republiky tvoří tato Ústava, Listina základních práv a svobod, ústavní zákony přijaté podle této Ústavy a ústavní zákony Národního shromáždění Československé republiky, Federálního shromáždění Československé socialistické republiky a České národní rady upravující státní hranice České republiky a ústavní zákony České národní rady přijaté po 6. červnu 1992."
4. Článek 85 odst. 2 stanoví znění slibu soudce Ústavního soudu takto: „Slibuji na svou čest a svědomí, že budu chránit neporušitelnost přirozených práv člověka a práv občana, řídit se ústavními zákony a rozhodovat podle svého nejlepšího přesvědčení nezávisle a nestranně."
5. Konečně článek 9 odst. 2 ve vztahu k případné změně Ústavy stanoví, že
„změna podstatných náležitostí demokratického právního státu je nepřípustná".
Názory na to, zda z uvedených ustanovení vyplývá pravomoc Ústavního soudu rušit ústavní zákony, se různí. Část (zdá se, že většina) čelných právních teoretiků zabývajících se ústavním právem, předně V. Pavlíček, J. Grónský, Z. Jičínský, Z. Koudelka, J. Kmec či z mladší generace P. Bříza, odmítají, že by Ústavnímu soudu taková pravomoc náležela. Poukazují na to, že z příslušných ustanovení daná kompetence výslovně nevyplývá a že s ohledem na základní ústavní zásadu, podle které lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 ods. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), není přípustné, aby si tuto pravomoc Ústavní soud jakožto nevolený orgán přivlastnil s tím, že ji potřebuje k plnění úkolů, které mu byly svěřeny. Mají za to, že Ústavní soud logicky nemůže přezkoumávat a rušit ústavní zákony jakožto součást ústavního pořádku, a tedy prameny práva, jimiž je vázán a kterými se mají soudci dle svého slibu řídit.
Uvádějí se i argumenty historické, spočívající jednak v důvodové zprávě k Ústavě z roku 1992, která nijak nenaznačuje, že by Ústavní soud měl mít pravomoc rušit jiné než běžné zákony. Rovněž se připomíná, že ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. a) původně (před tzv. euronovelou Ústavy) znělo tak, že Ústavní soud rozhoduje o zrušení zákonů nebo jejich jednotlivých ustanovení, „jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10", z čehož gramaticky ještě jednoznačněji než doposud vyplývalo, že zákony, o kterých se mluví v daném ustanovení, které může Ústavní soud rušit, jsou jen „obyčejné" zákony, a nikoli ty ústavní.
Zdůrazňuje se také, že o rušení ústavních zákonů mlčí i zákon o ústavním soudu.
Druhá část teoretiků, jejíž protagonisté často obdivně vzhlížejí k anglosaskému právnímu systému, tamnímu silnému postavení soudnictví a hledí svrchu na právní pozitivismus, formalismus a domácí právní tradice vůbec, kupř. Z. Kühn, J. Kysela nebo V. Šimíček, se vyslovují ve prospěch existence takové pravomoci. Vycházejí přitom z ustanovení článku 9 odst. 2 Ústavy, který zakazuje změnu podstatných náležitostí demokratického právního státu, a z potřeby zajistit jeho účinnost, a který považují za jakousi „metanormu." Ústavní soud má podle jejich názoru pravomoc zkoumat a rušit i ústavní zákony, jsou-li v rozporu s uvedeným zákazem. Hovoří-li tedy článek 87 odst. 1 písm. a) o pravomoci Ústavního soudu rušit zákony, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem, má tím podle jejich názoru na mysli i ústavní zákony, pokud nesplňují požadavek článku 9 odst. 2. Zdůrazňují roli Ústavního soudu jako strážce ústavnosti a roli soudnictví při výkladu práva obecně.
Tento názorový proud tvrdí, že bez sporné pravomoci Ústavního soudu by uvedené ustanovení bylo jen jakýmsi morálním apelem, samomluvou ústavodárce, která by zůstávala bez sankce. Tento posledně uvedený argument odpůrci existence předmětné pravomoci odmítají s tím, že článek 9 odst. 2 ani v jejich pojetí neztrácí na významu. Slovy P. Břízy má být „projevem autolimitace ústavodárce, připomínkou jemu i ústavodárcům budoucím, že při změnách ústavy mají dodržovat určité limity. Umožňuje členům zákonodárného sboru, jakož i veřejnosti, při projednávání ústavního zákona připomínat limity, které mají být dodrženy." Bříza odmítá, že by zde (bez Ústavního soudu) nebyl nikdo, kdo by mohl sankcionovat porušení předmětného zákazu. Je to lid, zdroj veškeré státní moci, který tak může činit cestou pokojnou ve volbách nebo cestou nepokojnou dle článku 23 Listiny základních práv a svobod, jenž deklaruje právo občanů v krajním případě se vzepřít zlovůli veřejné moci.
Odpůrci také argumentují, že pojem podstatných náležitostí demokratického právního státu je spíše termínem politologickým a filozofickým, než právním.
Mám-li na tomto místě projevit jako právník svůj názor, kloním se jednoznačně k těm, kteří popírají existenci pravomoci Ústavního soudu rušit ústavní zákony. Domnívám se nicméně, že ani druhý přístup není zjevně zcestný. Samotnou volbu druhého přístupu Ústavním soudem bych sice označil za nešťastný soudcovský aktivimus, nikoli však za nepřípustný exces.
Je třeba podotknout, že až do Melčákova případu si Ústavní soud pravomoc rušit ústavní zákony, jsou-li v rozporu s článkem 9 odst. 2, výslovně nenárokoval. Zůstal v rovině výkladové, konkrétně u tvrzení, že žádnou novelizaci Ústavy nelze vykládat tak, aby odporovala uvedenému ustanovení.
Jak si Ústavní soud spornou pravomoc přisvojil
V nálezu z 10. září 2009 si Ústavní soud předmětnou pravomoc ve výše diskutovaném rozsahu, tj. ve vztahu k článku 9 odst. 2, přisvojil, a to bez zvláštní snahy o kvalitní odůvodnění. Soud toliko lapidárně vzkázal, že tak činí v návaznosti na svou předchozí judikaturu (která, jak bylo řečeno, prohlašovala, že žádnou novelizaci Ústavy nelze vykládat tak, aby odporovala uvedenému ustanovení) a v souladu s hodnotami a principy, jimiž se řídí ústavní systémy v demokratických zemích. Ochrana imperativu nezměnitelnosti podstatných náležitostí demokratického právního státu není podle Ústavního soudu pouhým apelem, proklamací, nýbrž ústavním ustanovením s normativními důsledky. Dále řekl, že „ani ústavodárce nesmí prohlásit za ústavní zákon normu, která charakter zákona, natož ústavního, postrádá. Opačný postup je protiústavní svévolí. Vyloučit přezkum takových aktů Ústavním soudem by jeho roli ochránce ústavnosti (čl. 83 Ústavy) zcela eliminovalo."
Osobně souhlasím se soudcem J. Musilem, který připojil odlišné stanovisko, a který tento způsob argumentace Ústavního soudu kritizuje. Říká: „Za situace, kdy chybí výslovné zakotvení této kompetence Ústavního soudu přímo v Ústavě, lze tuto kompetenci Ústavního soudu dovodit pouze interpretací, založenou zčásti na metajuristické argumentaci (…) Ústavní soud se tu z povahy věci pohybuje „na tenkém ledě", a tudíž jeho interpretace a argumentace musí být mimořádně přesvědčivá. Takovouto důkladnost a všeobecnou přesvědčivost ve zdůvodnění nálezu postrádám…
Ohledně toho, kdo má být oním garantem a arbitrem, neexistuje shoda ani v ústavněprávní nauce, ani v politické sféře, a to nejen u nás, ale ani v zahraničí. (…) Pokud je mi známo, dosud nikdy se Ústavní soud nezabýval argumenty, které by přesvědčivě dokazovaly, že právě Ústavní soud má či musí být oním garantem a arbitrem, který bdí nad ústavodárcem, aby byly dodržovány podstatné náležitosti demokratického právního státu. Nynější nález takovou kompetenci Ústavního soudu apriorně deklaruje, aniž by si dělal přílišné starosti s přesvědčivou argumentací."
Ultima ratio?
Jak jsem uvedl výše, samotné přisvojení si předmětné sporné pravomoci ze strany Ústavního soudu bych považoval za projev nešťastného soudního aktivismu, nikoli však za exces. Za střízlivého přístupu Ústavního soudu, který by předpokládal využití dané pravomoci v situacích zcela mimořádné povahy, kdy by docházelo k demontáži demokratického zřízení, právního státu či potlačení občanských práv, tedy jako prostředek ultima ratio či, chcete-li, tlačítko na atomovém kufříku, by snad sama problematičnost způsobu, jak byla pravomoc „nalezena", resp. vytvořena, mohla ustoupit do pozadí.
Už jinou otázkou je, že při tomto přístupu by daná pravomoc v praxi zřejmě vůbec nebyla fakticky aplikovatelná. V krajních případech, kdy by její použití teoreticky připadalo v úvahu, by Ústavní soud pravděpodobně vůbec neměl možnost si vynutit respekt; sotva by na něj někdo bral ohled. (Je iluzorní představa, že by obdobný mechanismus mohl znesnadnit nástup nacistické diktatury v Německu nebo komunistické v únoru 1948.) V jiných, méně závažných situacích se naproti tomu použití dané pravomoci zdá být nepřípadné, protože tehdy by měla být dána přednost volnosti uvážení demokraticky zvoleného ústavodárce.
Uplatnění sporné pravomoci v Melčákově případě
V případě ústavní stížnosti poslance Melčáka posuzoval Ústavní soud v rámci své nově „nalezené" pravomoci ústavní zákon, který jednorázově zkracoval volební období Poslanecké sněmovny, a měl tak otevřít cestu k předčasným volbám, stejně jako se stalo po vládní krizi z podzimu 1997, aniž by měnil obecné ústavní mechanismy.
Pro jeho ad hoc povahu lze daný ústavní zákon z legislativně-technického hlediska jistě označit za vrcholně nesystémový, „neestetický" a žalostný. Z hlediska úcty k Ústavě jako základnímu zákonu státu by měl být považován dokonce za ostudný. Je však možné označit ho jen z těchto důvodů za překračující meze stanovené článkem 9 odst. 2 Ústavy?
Ústavní soud dospěl v duchu argumentů stěžovatele k názoru, že ano. Zdůrazňoval zde v podstatě svůj dlouhodobě prosazovaný ideál obecnosti zákonů oproti ad hoc řešením. Ad hoc ústavnímu zákonu nechce vůbec přiznat charakter ústavního zákona po materiální stránce. Vycházel z předpokladu, že přijímání takových ústavních zákonů může mít za následek vytvoření praxe, podle které lze z momentálních, utilitárních politických důvodů měnit Ústavu. Ze stejných důvodů by mohl ústavodárce do budoucna suspendovat pravomoc Ústavního soudu či prezidenta republiky, pokud by jednali v rozporu s momentální politickou vůlí, či Listinu základních práv a svobod.
Jednorázové obcházení základních ústavních mechanismů považoval Ústavní soud dále za neslučitelné s principem zákazu retroaktivity ve spojení s principy ochrany oprávněné důvěry občanů v právo a práva svobodně volit, tj. – kromě jiného – práva volit se znalostí podmínek utváření z voleb vzešlých demokratických orgánů veřejné moci, včetně znalosti jejich volebního období. Porušení uvedených ústavních principů Ústavní soud kvalifikoval jako zásah do podstatných náležitostí demokratického právního státu zakotvených v čl. 9 odst. 2 Ústavy.
Uvedený přístup Ústavního soudu považuji shodně s řadou jiných komentátorů za šokující. Jakkoli je možné cítit vůči němu při úplném odhlédnutí od ústavněprávního rámce intuitivně, lidsky sympatie – a v tom lze hledat důvody široké akceptace rozhodnutí ze strany veřejnosti – z hlediska ústavního práva znamená nebezpečný exces.
Uvedené rozhodnutí znamená předně naprostou trivializaci a degradaci článku 9 odstavce 2 Ústavy. Ústavní soud jej, zdá se, hodlá používat pro vynucování svých ideálů o legislativní technice. Ten je snížen z důstojné roviny ultima ratio na úroveň běžné každodenní politiky. V kontextu ústavní stížnosti přeběhlíka s nulovou politickou budoucností, která může být vnímána jako snaha o zachování prebend poslance – ponechme v tomto kontextu stranou pravděpodobnější variantu, že ve skutečnosti tahal za nitky někdo jiný – dochází snad až ke zesměšnění dané klauzule.
Navíc může předznamenat cestu pro budoucí zvýšenou míru zásahů Ústavního soudu při ústavních změnách. Na jednu stranu se soud obával v případě ústavodárce vytvoření praxe, podle které by bylo možné z momentálních, utilitárních politických důvodů měnit Ústavu, teoreticky by se však mohla etablovat stejně neblahá praxe spočívající ve vzrůstajícím intervencionismu a opojení mocí na straně Ústavního soudu. Tu považuji za potenciálně mnohem nebezpečnější u jmenovaného orgánu než u demokraticky voleného parlamentu jakožto ústavodárce.
Jen na okraj lze zmínit další problematický aspekt případu, který spočívá v tom, s jakou ochotou a rychlostí se Ústavní soud chopil ústavní stížnosti poslance Melčáka. Ta měla přitom sama o sobě chatrný základ a Melčák se předtím vůbec nepokusil uplatnit svá práva u obecných soudů. Jak upozorňují disentující soudci V. Kůrka a J. Musil, ústavní stížnost byla očividně snahou obejít zákonem o Ústavním soudu vymezenou aktivní legitimaci subjektů, jež jsou oprávněny podat návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení dle zákona o Ústavním soudu, mezi které stěžovatel nepatřil. Celkově měla být stížnost odmítnuta. Přístup soudu jen nahrává podezření, že se soudci či někteří z nich aktivně na samotném iniciování případu spolupodíleli.
Závěr
Jistě je třeba odsoudit neuctivý přístup poslanců a senátorů k Ústavě a právu obecně, když přijali kvapně ad hoc ústavní zákon šitý horkou jehlou. Proto lze krok Ústavního soudu v jistém smyslu lidsky chápat. Z hlediska ústavního práva, které by mělo být prvotním kritériem pro posuzování správnosti a legitimity uvedeného nálezu, však nelze nevidět, že došlo k účelovému ohnutí ústavního textu a k vytvoření precedentu, který je ve skutečnosti mnohem nebezpečnější, než byl svérázný postup ústavodárce. Lehkost, s jakou si Ústavní soud přivlastnil spornou pravomoc – a především její využití v banálním případě – jsou varující. Daný nález by mohl předznamenat vzrůstající zasahování Ústavního soudu do rozhodování ústavodárce.
Pokud si někteří ústavní soudci přáli nechat zazářit svým doktrínám, vybrali si tu nejnevhodnější dobu. V době hospodářské a dlouhodobé politické krize může být jejich postup vnímán jako nemístný exhibicionismus.
Na závěr připomeňme moudrá slova disentujícího soudce J. Musila: „Lze si klást také otázku: Nebudou škody, způsobené zrušením tohoto ústavního zákona, mnohem větší, než jsou údajné škody, které jeho přijetím utrpěl náš ústavní systém? Opravdu lze připustit, aby se i v tomto případě uplatnila zásada fiat iustitia, pereant mundus (ať třebas zhyne svět, jen když zvítězí spravedlnost)? Nezvítězí snad v tomto případě spíše než spravedlnost – právníci?"
Převzato z Revue Politika
