Dokument: Odpověď prezidenta Ústavnímu soudu ohledně Lisabonské smlouvy

v y j á d ř e n í :

A. Preambule

Oceňuji snahu skupiny senátorů dosáhnout jistoty v tom, zda Lisabonská smlouva je či není v souladu s českým ústavním pořádkem. O jejich mimořádně pečlivém a odpovědném přístupu svědčí i zpracovaná, a k textu návrhu připojená, úplná znění Římské a Maastrichtské smlouvy s vyznačením změn prováděných v nich Lisabonskou smlouvou. Takový dokument v naší zemi dosud neexistoval, i když je zjevné, že je pro alespoň základní představu o rozsahu změn přinášených Lisabonskou smlouvou a pro její posouzení zcela nezbytný.

Návrh skupiny senátorů proto vítám.

Lisabonská smlouva není pouze právně-technickým dokumentem, jak to bývá často interpretováno. Svým obsahem představuje zásadní posun v evropském integračním procesu směrem k větší centralizaci rozhodování, k dalšímu oslabení pozice členských států (a v konečném důsledku i jednotlivých občanů), ačkoli tento cíl nikdy nebyl otevřeně deklarován či zformulován. Směřování evropské integrace a jejího cílového stavu nikdy nebylo v Evropě, ale ani v jednotlivých členských zemích EU, předmětem vážné veřejné politické diskuse. Lisabonská smlouva podle názoru skupiny senátorů Parlamentu ČR, podle názoru mnoha odborníků, podle mínění nemalé části naší veřejnosti, i podle názoru mého,  takové závazky – znamenající de facto vzdání se základních atributů suverénního státu – představuje.

Ústavní soud proto rozhoduje o věci zcela klíčové pro budoucnost naší země. Rozhoduje o budoucnosti státu, za jehož suverenitu bojovaly předchozí generace v obou světových válkách, za suverenitu, o kterou nás později připravila komunistická totalitní velmoc. Po dvaceti letech od obnovení naší demokracie a naší suverenity znovu řešíme otázku, zda se máme – tentokrát sami o své vůli a dobrovolně – vzdát postavení suverénního státu a předat rozhodování o svých věcech evropským institucím, které jsou mimo demokratickou kontrolu našich občanů.  

Ústavní soud již několikrát deklaroval, že nezpochybnitelná ústavnost posuzovaných věcí stojí vysoko nad aktuálními politickými zájmy. Věřím proto, že i k posouzení souladu Lisabonské smlouvy s naším ústavním pořádkem přistoupí s mimořádnou odpovědností, kterou význam této věci vyžaduje. Ačkoliv se Ústavní soud ve věci Lisabonské smlouvy již vyjadřoval, bylo to pouze k jejím jednotlivostem a nikoli ke smlouvě jako celku. Dřívější posuzování dílčích pasáží Lisabonské smlouvy není zárukou, která by mohla vyvrátit pochybnosti o kompatibilitě Lisabonské smlouvy s naším ústavním pořádkem. Dnešní úkol Ústavního soudu je zcela jiný a proto neporovnatelný s tím, který měl na podzim minulého roku.

Připomínám, že německý ústavní soud nedávno projednával kompatibilitu německé ústavy s Lisabonskou smlouvou celých deset měsíců a že závažnosti tohoto jednání odpovídal rozsah a obsah jeho rozhodnutí, které zavázalo německé zákonodárce přijmout dodatečnou právní úpravu.

Jsem si plně vědom toho, že k jednání Ústavního soudu dochází v době, kdy je Česká republika vystavena mimořádnému tlaku jak z některých domácích kruhů, tak ze zahraničí. Věřím, že tyto vnější tlaky nebudou mít na rozhodování soudu žádný vliv. Stejně tak na jeho rozhodování žádný dopad nesmějí mít výsledky ratifikačních procesů v ostatních zemích Evropské unie, neboť zde posuzuje český Ústavní soud soulad Lisabonské smlouvy s Ústavou České republiky. Připomenout je třeba i to, že Ústavní soud neposuzuje soulad Ústavy s Lisabonskou smlouvou, ale naopak  soulad Lisabonské smlouvy s Ústavou.

Vzhledem k tomu, že předchozí zkoumání souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem ČR bylo založeno na specifickém přístupu, kdy Ústavní soud posuzoval jen ta ustanovení, která tehdy Senát napadl, a neposuzoval Lisabonskou smlouvu komplexně a celistvě, nebyly seriózně posouzeny a zváženy ani mé argumenty, které jsem uvedl ve svém stanovisku z června 2008. Na mé obsáhlé vyjádření odpověděl tehdy Ústavní soud jedinou větou. Současné podání senátorů, které je rozsahem napadených ustanovení mnohem širší, dává příležitost zamyslet se nad problematikou Lisabonské smlouvy komplexněji a otevírá tím i příležitost vrátit se k mým předchozím argumentům. 

B. Rekapitulace mého vyjádření z června 2008

Dne 3. června 2008 jsem poskytl Ústavnímu soudu obšírné vyjádření k návrhu Senátu na posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem. Shrnul jsem jej tehdy do pěti otázek, na které jsem v rámci řízení ani později nedostal úplné a přesvědčivé odpovědi.

První otázka: Zůstane Česká republika i po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost svrchovaným státem a plnoprávným subjektem mezinárodního společenství, způsobilým samostatně a beze zbytku dodržovat závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva? 

Ústavní soud se přímé odpovědi vyhnul a přišel s novou teorií svrchovanosti sdílené společně Evropskou unií a Českou republikou (a dalšími členskými státy). Pojem sdílená svrchovanost se sice v poslední době poměrně často používá, ale pouze v nerigorózních debatách. Je sám o sobě protimluvem. Nejen, že náš právní řád pojem ,,sdílená svrchovanost“ nezná, ale nezná ho ani právo Evropské unie. Byl použit pouze v rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady, kterým se pro období 2007–2013 stanoví program Občané pro Evropu na podporu aktivního evropského občanství, kde se uvádí, že ,,Kultura sdílené svrchovanosti – a ne vzdání se svrchovanosti – to je kultura a identita dnešního evropského občana, a tím spíše občana budoucího“. To samozřejmě nemůže být základem jakékoli právní argumentace.

Podstatou svrchovanosti je  neomezený výkon moci. Její sdílení svrchovanost popírá. Dovedeno do důsledku tento názor Ústavního soudu naznačuje, že v Evropské unii žádný suverén v klasickém slova smyslu nebude. To je velmi nebezpečné společenské uspořádání. Nemyslím, že právě tento typ svrchovanosti měl na mysli český ústavodárce, když v roce 1992 formuloval článek 1 Ústavy. Z odpovědi Ústavního soudu rovněž plyne odpověď na druhou část této otázky: Česká republika jako subjekt mezinárodního společenství není plnoprávná a své mezinárodní závazky může beze zbytku dodržovat pouze společně s Evropskou unií. To pro mne nebyla a není přijatelná odpověď. 

Druhá otázka: Je ustanovení Lisabonské smlouvy o přímém vnitrostátním účinku právních předpisů Evropské unie v souladu s čl. 10 Ústavy České republiky?

Na tuto otázku Ústavní soud neposkytl odpověď vůbec. Problematiky se dotkl pouze odkazem na kauzu tzv. cukerných kvót.  

Třetí otázka: Má Listina základních práv Evropské unie právní status mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy, a pokud ano, jsou všechna její ustanovení v souladu s Listinou základních práv a svobod České republiky, resp. jiných součástí ústavního pořádku? 

Na první část otázky Ústavní soud neposkytl přímou odpověď. Z nálezu lze pouze nepřímo dovodit, že Ústavní soud považuje Listinu základních práv Evropské unie za mezinárodní smlouvu a že Listina není v rozporu s Ústavou. Výslovná odpověď však poskytnuta nebyla. 

Čtvrtá otázka: Zůstane Evropská unie po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost mezinárodní organizací, resp. institucí, na kterou čl. 10a Ústavy dovoluje přenést pravomoci orgánů České republiky?

Ústavní soud neposkytl žádnou odpověď.

Pátá otázka: Jestliže Lisabonská smlouva nepřímo novelizuje Přístupovou smlouvu, nevztahuje se pak implicitně i na Lisabonskou smlouvu ústavní zákon č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii (ve kterém by pak bylo třeba novelizovat zejména otázku pro referendum)? Nemá být proto i souhlas k ratifikaci Lisabonské smlouvy předmětem referenda?

Na tuto otázku jako jedinou Ústavní soud odpověděl, byť můj dotaz zřejmě nepochopil.

Ústavní soud konstatoval, že referendum je možné, ale že rozhodnutí nepřísluší Ústavnímu soudu, ale politickým orgánům. Já se však tázal, zda se již schválený ústavní zákon o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii vztahuje či nevztahuje i na Lisabonskou smlouvu. Ta mění podmínky našeho přístupu, a to velmi podstatným způsobem.

V této souvislosti si dovoluji upozornit na důvodovou zprávu (schválenou vládou a Parlamentem České republiky) k zákonu č. 515/2002 Sb., o referendu o přistoupení České republiky k Evropské unii a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, kde se mimo jiné uvádí, že ,,formulace čl. 10a Ústavy předpokládá alternativně jako podmínku ratifikace mezinárodní smlouvy, kterou jsou přenášeny některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci, buď souhlas třípětinové většiny všech poslanců a třípětinové většiny přítomných senátorů, nebo souhlas daný v referendu. Návrh zákona tuto obecnou formulaci konkretizuje tak, že pro případ ratifikace Smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii je třeba předchozího souhlasu v referendu, neboť pouze jím lze rozhodnout o přistoupení k Evropské unii; určuje tedy jednu z variant uvedených v citovaném čl. 10a. Procesem ratifikace jiných typově vymezených mezinárodních smluv se návrh zákona nezabývá, bude předmětem budoucích rozhodnutí Parlamentu“. Z důvodové zprávy plyne, že již v roce 2002 Parlament České republiky předpokládal, že podle čl. 10a Ústavy, pokud by v budoucnu mělo dojít k přenosu některých pravomocí orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci, mělo by se tak stát referendem.

Ústavní soud se v roce 2008 vůbec nezabýval otázkou, zda  Lisabonská smlouva, která se má ratifikovat více než pět let od data 1. května 2004, tj. od data přistoupení České republiky k Evropské unii, nemění podmínky, za kterých  se občané vyslovili v referendu k přistoupení České republiky k Evropské unii, a zda proto není třeba přijmout nový zákon o referendu, kterým by občané odpověděli na otázku souhlasu se změnami přijatými Lisabonskou smlouvou. 

Na všechny tyto otázky musí dát Ústavní soud přímou odpověď.

C. Rekapitulace podání skupiny senátorů

Navrhovatelé vycházejí z článku 1 Ústavy, podle něhož je Česká republika svrchovaným, jednotným a demokratickým právním státem. 

Z Ústavy vyvozují následující podmínky zachování České republiky jako svrchovaného státu:

·                     Česká republika smí přenést na EU pouze výkon některých pravomocí orgánů České republiky, ale nikoli svou svrchovanost samu;

·                     Česká republika smí takto přenést jen část svých pravomocí, nikoli všechny;

·                     EU nesmí vykonávat na ni přenesené pravomoci v rozporu s principy demokratického právního státu;

·                     Český Ústavní soud musí mít kontrolu a poslední slovo ve sporech o rozsah přenosu pravomocí a o soulad jejich výkonu s principy demokratického právního státu.

Česká republika nesmí, má-li zůstat svrchovaným státem, na EU nikdy přenést následující pravomoci:

·                     rozhodování o příjmech a výdajích České republiky,

·                     rozhodování o obraně České republiky,

·                     rozhodování o tom, co je trestným činem, o vině a trestu,

·                     rozhodování o zajišťování veřejného pořádku a bezpečnosti v České republice, tj. že na území České republiky nesmí vyvíjet činnost soudní a správní orgány jiné moci, s výjimkou případů mezinárodní justiční spolupráce, a

·                     rozhodování, které má mimořádné dopady na kulturní a společenský život České společnosti. 

Navrhovatelé dokazují, že je Lisabonská smlouva extrémně nepřehledná a nesrozumitelná, a to nejen pro laiky, ale dokonce i pro právní specialisty. Pro ilustraci tohoto tvrzení uvádějí například to, že z 318 dnešních článků Římské smlouvy zůstane Lisabonskou smlouvou nedotčeno pouhých 31, a z 60 dnešních článků Maastrichtské smlouvy zůstanou Lisabonskou smlouvou nedotčeny dokonce pouhé dva technické články. Z obou smluv tak zůstane v podstatě pouze vnější obal, obsah se mění od základu. Rozsah změn je patrný z konsolidovaných znění Římské a Maastrichtské smlouvy s vyznačením změn prováděných v nich Lisabonskou smlouvou, připojených k návrhu a připravených senátory. Navrhovatelé si též kladou otázku, zda souhlas Parlamentu k ratifikaci Lisabonské smlouvy byl vůbec platně dán, když Poslanecká sněmovna ani Senát po celou dobu projednávání taková konsolidovaná znění neměly k dispozici a nemohly si učinit představu o rozsahu prováděných změn. To jsou vážné argumenty.

Senátoři dále uvádějí, že:

·                     základem Evropské unie musí zůstat spolupráce svrchovaných států, v jejímž rámci může Evropský parlament fungovat pouze jako doplněk; pokud by se stal základem, stala by se EU státem;

·                     řada ustanovení není politicky neutrální (např. ustanovení požadující, aby kandidáti na komisaře byli vybíráni podle svého evropanství, což znemožňuje kandidaturu lidem s odlišnými názory);

·                     řada ustanovení je příliš vágní, připouštějící celou škálu výkladů, a proto účelově zneužitelná (např. ustanovení určující podmínky pozastavení práv členského státu);

·                     Lisabonská smlouva dovoluje tzv. posílenou spolupráci jen se souhlasem zbytku EU, čímž dále omezuje svrchovanost členských států;

·                     Lisabonská smlouva považuje za jeden z cílů EU dosažení společné evropské obrany. Už samotný tento cíl považují navrhovatelé za protiústavní;

·                     Lisabonská smlouva omezuje možnost členských států z ní vystoupit. Zatímco dnes lze odejít kdykoli, Lisabonská smlouva podmiňuje odchod dohodou s EU a dvouletou lhůtou;

·                     Lisabonská smlouva umožňuje orgánům EU rozhodovat o rozdělování kvót, kolik uprchlíků z třetích zemí musí členské státy přijmout.

S výše uvedenými výhradami skupiny senátorů souhlasím.  

Vítám také snahu navrhovatelů konečným výčtem definovat znaky tzv. materiálního jádra ústavního pořádku, přesněji řečeno svrchovaného demokratického právního státu. Pokud Ústavní soud toto vymezení přijme za své, či je definuje jiným, podobným způsobem, mohlo by se tím zamezit budoucímu účelovému definování těchto znaků v souvislosti s aktuálně projednávanými kauzami. Míra právní jistoty občanů i státních orgánů by se tím výrazně zvýšila. 

D. K návrhu na posouzení souladu zákona o vázaném mandátu s ústavním pořádkem 

Návrhu skupiny senátorů na posouzení souladu Lisabonské smlouvy s ústavním pořádkem předcházel návrh stejné skupiny senátorů na posouzení souladu novely jednacích řádů obou komor Parlamentu, tzv. zákona o vázaném mandátu s Ústavou. Podle mínění navrhovatelů tento zákon splňoval jen nejnutnější minimum. Jako další záruky požadovali, aby Ústavní soud zrušil některá ustanovení omezující – v rozporu s Lisabonskou smlouvou – možnost jednotlivých senátorů i Senátu jako celku vyjadřovat se k evropským záležitostem a aby konstatoval, že:

·                     česká Ústava neumožňuje celkový přenos svrchovanosti České republiky na EU;

·                     v souladu s ústavním pořádkem je pouze taková evropská integrace, která respektuje, že členským státům musí za všech okolností zůstat zachována určitá minimální mez pravomocí, aby je ještě bylo možno považovat za svrchované státy v rámci mezinárodního společenství,

·                     ústavně konformní je pouze taková evropská integrace, která beze zbytku respektuje princip, že není možné žádné paušální přenesení pravomocí, které by dávalo EU právo rozhodovat o rozsahu svých vlastních kompetencí, tj. že členské státy EU musí vždy zůstat pány smluv;

·                     zástupce České republiky v Evropské radě nebo Radě EU smí hlasovat pro použití takovýchto ustanovení, zvaných paserely, pouze po předchozím souhlasu Parlamentu daném ústavní většinou;

·                     tam, kde na evropské úrovni existuje tzv. demokratický deficit, je třeba jej na vnitrostátní úrovni eliminovat prostřednictvím vázaného mandátu, tj. zapojením národního Parlamentu, jehož předchozí souhlas by byl nezbytný k rozhodnutí českého zástupce v rámci Rady EU;

·                     Parlament by měl mít vůči vládě právo veta při výběru českých kandidátů do Evropské komise (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost Komise EU), do Evropského soudního dvora (po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost Soudního dvora EU) a v budoucnosti i do Výkonného výboru Evropské centrální banky;

·                     mnoho ustanovení Římské a Maastrichtské smlouvy ve znění Lisabonské smlouvy zůstane v souladu s českým ústavním pořádkem pouze za předpokladu, že budou vykládána restriktivně, a to i ze strany orgánů EU, a proto český Ústavní soud musí zůstat „konečným strážcem české ústavnosti“ a jako takový mít možnost odmítnout určitý výklad Římské anebo Maastrichtské smlouvy jako odporující českému ústavnímu pořádku a proto u nás neaplikovatelný;

·                     je třeba přijmout zákony, které by českému Parlamentu a Ústavnímu soudu výše uvedené možnosti daly.

Dne 6. října 2009 Ústavní soud tento návrh odmítl, aniž by jej podrobněji zkoumal. Mně proto nezbývá než vyjádřit nad tímto unáhleným postupem Ústavního soudu své politování, protože tyto závažné otázky české státnosti tak zůstanou nezodpovězeny a mohou se v budoucnu stát předmětem dalších sporů.

E. Závěr

Nesouhlasím s tvrzením o nezbytnosti rychlé ratifikace Lisabonské smlouvy bez jasného a úplného odstranění všech pochybností, které u ústavních činitelů a ve veřejnosti přetrvávají i po nálezu Ústavního soudu z 26. listopadu 2008. O tom, že jde o dokument, který bude mít zásadní vnitrostátní i mezinárodní dopady, svědčí i průběh a délka ratifikačního procesu v jednotlivých členských státech Evropské unie. Ten byl provázen řadou komplikací a problémů. V některých zemích řešení přineslo až schválení výjimek a záruk. V případě takto přelomové mezinárodní smlouvy je třeba zodpovědět velké množství otázek, spojených jak s ní samotnou, tak s okolnostmi a kontextem, ve kterém vznikla a ve kterém by měla vstoupit v platnost pro Českou republiku a potažmo pak pro všechny státy Evropské unie.

Navrhuji, jako účastník řízení o stížnosti skupiny senátorů na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství, resp. jejich vybraných ustanovení, s ústavním pořádkem, aby Ústavní soud rozhodl jasně, konkrétně a s podrobným odůvodněním o souladu Lisabonské smlouvy jako celku s článkem 1 odst. 1 Ústavy, resp. s článkem 2. odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a aby sdělil, zda Česká republika zůstane i po ratifikaci Lisabonské smlouvy svrchovaným, jednotným a demokratickým právním státem založeným na úctě k právům a svobodám člověka a občana. 

Václav Klaus