Poslanecký návrh novely volebního zákona
Důvodová zpráva návrhu novely, jenž byl poslancům rozeslán jako sněmovní tisk číslo 998, tvrdí, že „stávající znění volebního zákona nebezpečným způsobem zvýhodňuje kandidáty z velkých měst, pro které je podstatně snadnější získat potřebných pět procent přednostních hlasů na přeskok na kandidátní listině než pro kandidáty z malých a středních obcí". Dalším argumentem podporujícím návrh na navrácení se k legislativě z let 2002-2006, je konstatování, že „platné znění volebního zákona velmi pravděpodobně sníží také úroveň politické kultury parlamentní politiky. Poslanci budou mít totiž značnou snahu se mediálně zviditelnit (…). To povede ke vzniku velkého počtu mediálně zajímavých rebelujících poslanců, mařících realizaci volebních programů stran, za které kandidovali. Tento pokles politické kultury prohloubí znechucení občanů z politiky a tím dále sníží volební účast."
Pod návrhem je podepsáno dvaadvacet poslanců ODS, převážně z Moravy (avšak pouze jeden z Moravskoslezského kraje – Libor Nowak) a z východu Čech (z Pardubického a Královéhradeckého kraje), podpis ovšem přidali i poslanci Ondřej Plašil zvolený za Středočeský kraj či Lubomír Suk zvolený v Kraji karlovarském. V převážné většině se jedná o poslance, kteří by měli své mandáty v příštích volbách obhajovat. Je tedy otázka, zda jsou argumenty uvedené v důvodové zprávě skutečné, nebo je jejich motivací jen snaha znemožnit voličům sesadit současné poslance z volitelných míst.
Na druhou stranu nejde o organizovanou akci ODS, jak se nechal slyšet v on-line deníku Týden.cz její pražský poslanec Marek Benda. Právě Benda by měl do volebního klání v Praze vstupovat až z osmnáctého místa a navrhovaná změna by pro něj mohla být nevýhodná. I proto se rozhodl pro vlastní volební kampaň – alespoň před předčasnými volbami -, aby zvýšil svou šanci na zvolení. Tato strategie se ostatně před volbami v roce 2006 ukázala být přínosná minimálně v případě Aleny Páralové (ODS) a Zuzky Bebarové-Rujbrové (KSČM): obě se do Poslanecké sněmovny dostaly právě díky účinku přednostních hlasů.
Jako příliš přesvědčivé se nejeví ani předkládané důvody pro změnu stávajícího nastavení volebního zákona. Argument znevýhodnění kandidátů z menších obcí nepovažuji za relevantní. Představa, že voliči rozdělují při hlasování přednostní hlasy v rámci kandidátní listiny podle trvalého bydliště kandidáta, je velmi nepravděpodobná. Naopak se nabízí otázka, zda by v případě, že by takováto logika platila, nevedla spíše ke zvýhodnění kandidátů z menších obcí (je větší pravděpodobnost, že se se svými voliči znají).
V zájmu korektnosti argumentace je sice třeba přiložit poznatek z analýzy preferenčního hlasování, který ukazuje, že pro zisk preferenčních hlasů není podstatné, zda kandidát pochází z velkého města či z malé obce, na druhou stranu ale připomeňme, že při sněmovních volbách konaných v roce 2006 pocházelo nejvíce kandidátů právě z velkých měst – a mechanismus preferenčního hlasování by mohl tuto jejich „nadvládu" prolomit.
V posledních sněmovních volbách kandidovalo bezmála jedenáct procent kandidátů mimo regiony, v nichž mají trvalé bydliště, i když v případě ODS se jednalo pouze o výjimečné případy. Devět poslanců bylo zvoleno ve volebních krajích mimo své trvalé bydliště (sedm za ČSSD – v šesti případech šlo o lídry kandidátek – ve snaze postavit na první místo kandidátek známé osobnosti -, po jednom za ODS a KDU-ČSL).
Argument hrozby snížení politické kultury se jeví jako pravděpodobnější, i když zároveeň je třeba dodat, že úroveň politické kultury (bohužel) není důsledkem mechanismu preferenčního hlasování. Důvod k návratu ke starému systému (užitému ve sněmovních volbách konaných v letech 2002 a 2006) ve snaze předejít hrozbě rebelujících poslanců zní – obzvláště v situaci po volbách v roce 2006 – poněkud komicky. A je-li zájmem navrhovatelů zvýšit (nebo alespoň nesnížit) volební účast, pak je otázkou, zda nástrojem k tomuto cíli není spíše posílení vlivu voliče na výběr kandidátů, jak činí stávající dikce volebního zákona, než jeho snížení, jak se děje v předkládané novele.
Dosavadní zkušenost s mechanismem preferenčního hlasování
Jak již bylo naznačeno, navzdory aktuálnímu znění volebního zákona probíhaly poslední dvoje volby podle pravidel obsažených v předkládaném návrhu novely volebního zákona. Dva preferenční hlasy a sedmiprocentní klauzule, jíž je třeba překonat k posunu na kandidátní listině z nevolitelného místa na volitelné, jsou dědictvím opozičně-smluvní volební reformy z roku 2000, jejíž významnou část v roce 2001 Ústavní soud zrušil (zjednodušeně řečeno) jako odporující požadavku čl. 18 odst. 1 Ústavy České republiky. Protože ale nezrušil navržený mechanismus preferenčního hlasování, zachovali jej zákonodárci (i s takzvanou aditivní klauzulí platnou pro kandidaturu volebních koalic více politických subjektů ve volbách) i v novele volebního zákona z roku 2002. Jestliže v souvislosti s opozičně-smluvní volební reformou z roku 2000 mělo snížení počtu preferenčních hlasů ze čtyř na dva smysl, protože se výrazně zmenšovala velikost volebních obvodů na čtyř- až osmimandátové (a při čtyřech preferenčních hlasech by volič disponoval až příliš silným potenciálním vlivem na výběr konkrétních kandidátů), v úpravě volebního zákona z roku 2002 by bylo vhodnější uvažovat o zachování možnosti přidělit až čtyři preferenční hlasy pro každého voliče, jako tomu bylo ve volební legislativě devadesátých let. Hranice požadovaná pro posun na kandidátní listině byla ovšem v devadesátých letech natavena poměrně vysoko, na deset procent.
Nejčastějšími příjemci preferenčních hlasů byli doposud lídři kandidátních listin, což lze doložit na výsledcích sněmovních voleb konaných v roce 2006. V absolutních číslech získali nejvíce přednostních hlasů Mirek Topolánek (36 645 hlasů, první místo na kandidátce ODS v Praze), následovaný Jiřím Paroubkem (31 770 hlasů, první místo na kandidátce ČSSD v Ústeckém kraji), Lubomírem Zaorálkem (24 754 hlasů, první místo na kandidátce ČSSD v Moravskoslezském kraji), Bohuslavem Sobotkou (24 448 hlasů, první místo na kandidátce ČSSD v Jihomoravském kraji), Petrem Gandalovičem (22 889 hlasů, první místo na kandidátce ODS v Ústeckém kraji), Davidem Rathem (19 928 hlasů, první místo na kandidátce ČSSD v Praze) a tak dále. Ve sněmovních volbách konaných v roce 2006 překonalo hranici nutno k posunu na kandidátní listině celkem čtyřicet dva kandidátů (z toho se hned šestatřicet z nich posouvalo z volitelného místa a v dvaceti osmi případech šlo o lídry kandidátek).
S klesajícím pořadím na kandidátní listině rovněž klesá pravděpodobnost zisku přednostního hlasu. V dosavadní praxi se sedmiprocentní klauzulí a dvěma preferenčními hlasy se jako zlomová jevila šestá pozice na kandidátní listině. Z šestého (původně nevolitelného) místa se do Poslanecké sněmovny v roce 2006 dostali dva kandidáti – Zuzka Bebarová-Rujbrová na kandidátce KSČM v Jihomoravském kraji a nezávislá kandidátka na listině KSČM Milada Halíková v Moravskoslezském kraji (z pátého místa se posouvali Pavel Ploc na listině ČSSD v Libereckém kraji a Alena Páralová na kandidátce ODS v Kraji pardubickém). Žádný z kandidátů umístěný na horším než šestém místě kandidátky v roce 2006 nepřekonal zákonem stanovenou hranici sedmi procent, i když jednomu z nich (Mojmíru Vlašínovi, bezpartijnímu kandidátovi na jihomoravské listině Strany zelených) k tomu chyběly pouhé dvě desetiny procenta.
Podobně tomu bylo i ve sněmovních volbách v roce 2002 – s výjimkou Taťány Fischerové z Unie svobody – Demokratické unie, která se do Poslanecké sněmovny dostala pomocí preferenčních hlasů navzdory skutečnosti, že na pražské kandidátce Koalice byla až na desáté pozici.
Z předchozích let je rovněž zřejmé, že voliči snáze ovlivní pořadí kandidátů na listinách, které získávají nižší počet hlasů – tedy u kandidátek v menších krajích a s menší voličskou podporou. Nutno nicméně podotknout, že voliči v praxi možnosti udělovat preferenční hlasy příliš nevyužívali. Většinou jich tak činila zhruba pětina.
Zajímavé je sledovat porovnání aktivity voličů napříč jednotlivými politickými stranami. Jako nejaktivnější se jeví voliči politických stran, u kterých bychom to spíše příliš neočekávali, a sice u KDU-ČSL a KSČM. Naopak voliči ODS využívali této možnosti – z voličů stran zastoupených v Poslanecké sněmovně – nejméně.
Možnosti úpravy mechanismu preferenčního hlasování
Předkládaný návrh novely volebního zákona nereflektuje dříve uveřejněné kritiky mechanismu preferenčního hlasování. Jedna z nich je namířena proti skutečnosti, že voliči mají k volbě preferenčními hlasy – bez ohledu na velikost volebního kraje – stejné podmínky. Volič v Praze tedy má, ačkoli vybírá až z šestatřiceti kandidátů, jen dva preferenční hlasy, stejně jako volič v Karlovarském kraji, který vybírá maximálně ze čtrnácti kandidátů (v obou krajích navíc platí tatáž sedmiprocentní klauzule). Tím má kandidát v Karlovarském kraji výrazně (dvaapůlkrát až třikrát) vyšší pravděpodobnost, že bude zvolen prostřednictvím preferenčních hlasů než kandidát v Praze. Tím, zdá se, je částečně narušen princip rovnosti volebního práva, respektive rovnosti pasivního volebního práva. (Připomeňme maximální možné počty kandidátů na stranických listinách v jednotlivých volebních krajích ve sněmovních volbách konaných v roce 2006: v Praze a Moravskoslezském kraji třicet šest kandidátů, ve Středočeském a Jihomoravském kraji třicet čtyři kandidátů, v Ústeckém kraji dvacet šest kandidátů, v Olomouckém kraji dvacet tři kandidátů, v Jihočeském a Zlínském kraji dvacet dva kandidátů, v Plzeňském kraji, Královéhradeckém kraji a v Kraji Vysočina dvacet kandidátů, v Pardubickém kraji devatenáct, v Libereckém sedmnáct a v Karlovarském čtrnáct kandidátů.)
Obecně tedy platí, že čím menší kraj, tím větší pravděpodobnost zvolení kandidáta prostřednictvím preferenčních hlasů. Potvrzuje to i analýza počtu preferenčních hlasů napříč volebními kraji, která ukazuje, že velikost volebního obvodu má zásadní vliv na průměrný počet preferencí obdržených konkrétními kandidáty. V menších volebních krajích získávají kandidáti v průměru na hlavu vyšší počet preferenčních hlasů než ve volebních obvodech větších. (Neznamená to ovšem, že v menších volebních krajích musí být jejich prostřednictvím nutně zvoleno více poslanců.)
Tomáš Lebeda ve svém příspěvku „Konečná podoba volebního systému pro Poslaneckou sněmovnu: Otazníky nad vynucenou úpravou z roku 2002" z roku 2004, otištěném ve sborníku Volební a stranické systémy: ČR v mezinárodním srovnání editovaném Miroslavem Novákem a Tomášem Lebedou, navrhuje dvě možnosti, jak se se zmíněnou kritikou vypořádat. Jako méně optimální řešení navrhuje stanovit proměnlivé počty preferenčních hlasů v závislosti na rozsahu kandidátní listiny, za lepší variantu pak považuje stanovit proměnlivou percentuální hranici nutnou pro postup kandidáta směrem vzhůru na kandidátní listině.
Osobně se přikláním ke druhé variantě, naopak první varianta se mi zdá nevhodná. Budeme-li totiž argumentovat principem rovnosti volebního práva, pak sice rozlišením počtu preferenčních hlasů v závislosti na velikosti obvodu narovnáme pravděpodobnost zvolení prostřednictvím přednostního hlasování, současně ale bude narušena rovnost volebního práva na straně voličů, neboť například volič v Praze by rázem získal možnost preferovat pět až šest kandidátů na listině, zatímco volič v Karlovarském kraji by mohl posouvat na listině pouze dva kandidáty. Navíc by to mohlo být pro některé voliče komplikované, ti by se buď raději vzdali preferenčního hlasování, nebo by lístek neupravili v souladu se zákonem, a jejich preferenční hlasy by tak nebyly započítávány. Takováto úprava je tedy spíše nevyhovující.
Naproti tomu stanovení proměnlivé percentuální hranice, které je nutné dosáhnout ke zvolení prostřednictvím preferenčního hlasování, se zdá být uspokojivé. Jednak dojde k narovnání pravděpodobnosti zvolení jednotlivých kandidátů na základě preferenčního hlasování při srovnání mezi jednotlivými volebními kraji, současně ovšem nebude narušena rovnost volebního práva mezi voliči. Nehrozí ani zmatení voličů v důsledku nejednotné volební legislativy, protože jeden každý volič bude nadále disponovat možností přidělit stejný počet preferenčních hlasů.
Bylo by jistě možné namítnout, že zisk sedmi procent preferenčních hlasů ve větším kraji v podstatě znamená jistotu zisku mandátu, zatímco v malém volebním obvodu to platit nemusí. Proto není třeba měnit mechanismus preferenčního hlasování, protože jeho nedostatky ve vztahu ke kandidátům ve velkých volebních obvodech jsou vyváženy fungováním ostatních prvků volebního systému. Osobně jsem se s tímto argumentem již setkal a uznávám, že má něco do sebe. Oponovat lze ale dvěma skutečnostmi. První je dána zkušeností z dosavadního fungování mechanismu preferenčního hlasování, že pokud kandidát v menším volebním kraji překonal hranici pro posun na kandidátní listině, potom získal i mandát (viz například Pavel Ploc za ČSSD v Libereckém kraji v roce 2006 nebo František Pelc za Koalici tamtéž v roce 2002). Druhým argumentem budiž fakt, že v malém volebním obvodu se za nevolitelné považuje již druhé (v případě malých stran) nebo čtvrté a páté (v případě velkých stran) místo na kandidátní listině, zatímco ve velkých obvodech je to až třeba desáté nebo jedenácté místo na kandidátce (v případě velkých stran). Jak bylo řečeno výše, čím horší umístění na stranické kandidátní listině, tím nižší zisk přednostních hlasů. Z toho se tedy zdá, že kandidát na prvním nevolitelném místě na listině v menším volebním kraji má větší šanci na úspěch pomocí mechanismu preferenčních hlasů než kandidát na prvním nevolitelném místě ve velkém kraji. Toto tvrzení nicméně nelze paušalizovat, protože je nutné přihlédnout i k dalším faktorům výrazně ovlivňujícím zvolení kandidátů pomocí mechanismu preferenčního hlasování.
Rozhodujícím faktorem je aktivita voličů jednotlivých politických stran v jednotlivých volebních obvodech při udělování přednostních hlasů. Pokud jsou voliči aktivní, pak je šance i pro kandidáty umístěné na nevolitelných pozicích. Ruku v ruce s tím pak jde nutnost koncentrovat podporu u několika málo kandidátů. Voliči Strany zelených byli ve sněmovních volbách konaných v roce 2006 v poměru k celkovému počtu voličských hlasů odevzdaných pro konkrétní politickou stranu druzí nejaktivnější z voličů stran postoupivších do skrutinia (po KDU-ČSL), nicméně neschopnost voličů shodnout se na jednom nebo několika málo preferovaných kandidátech vedla k fragmentaci preferenčních hlasů mezi mnoho kandidátů, pročež sedmiprocentní hranici překročila pouze Kateřina Jacques v Praze, která se nicméně – jak se později ukázalo – nacházela na volitelném místě kandidátní listiny. Naproti tomu z elektorátů sněmovních stran nejméně aktivní voliči ODS – a navíc pokud už tito byli aktivní, často podporovali lídry krajských kandidátek – dokázali své hlasy v Pardubickém kraji koncentrovat u Aleny Páralové, díky čemuž ji posunuli z nevolitelného místa na listině (ač prvního nevolitelného) do Poslanecké sněmovny (podobně posunuli na kandidátní listině v Libereckém kraji Juraje Ranince, jeho čtvrté místo na listině by bylo ovšem volitelné i tak).
Závěr
Doposud disponovali voliči ve volbách jen nepatrným vlivem na výběr konkrétních poslanců, což bylo dáno jednak nízkým množstvím preferenčních hlasů, jednak poměrně vysokou hranicí stanovenou pro zvolení preferenčních hlasů. Tuto skutečnost se pokoušel změnit zákon č. 480/2006 Sb. přijatý a vyhlášený po sněmovních volbách konaných v roce 2006, který zvyšoval počet preferenčních hlasů, které může volič v rámci kandidátní listiny udělit, ze dvou na čtyři a současně snižoval hranici relativního počtu hlasů, jež je třeba získat pro posun na kandidátní listině, ze sedmi na pět procent. Tato změna se zdála být krokem správným směrem k významnému posílení vlivu voličského hlasu, aniž by ovšem nikterak výrazně omezovala vliv stranických sekretariátů na prosazení svých preferovaných kandidátů do Poslanecké sněmovny. Předkládaná novela volebního zákona ovšem vrací mechanismus preferenčního hlasování do starých kolejí, přičemž argumenty pro takový krok uvedené v důvodové zprávě se nezdají být příliš relevantní.
Domnívám se tedy, že je v zájmu nejen voličů, ale i politických stran samotných předkládanou novelu volebního zákona odmítnout a vycházet ze stávajícího znění zákona, vycházejícího z dikce zákona č. 480/2006 Sb., který byl sice navržen již před sněmovními volbami konanými v roce 2006 (původně se dokonce uvažovalo o ještě větším posílení v podobě možnosti udělit až pět preferenčních hlasů a dvouprocentní klauzule pro posun v rámci kandidátní listiny), schválen a vyhlášen byl ale až na podzim roku 2006. Nedomnívám se, že by bylo – při stávajícím nastavení sněmovního volebního systému, zejména s přihlédnutím k velikosti volebních obvodů – na místě ještě výrazněji posilovat vliv voličů na výběr kandidátů, jak se podle on-line deníku Týden.cz zřejmě chystá učinit ČSSD. Bylo by nicméně vhodné do mechanismu preferenčního hlasování promítnout velikost volebního obvodu tak, aby byla podobná šance na posun na kandidátce v malém i velkém volebním obvodu.
Autor je studentem Ústavu politologie FF UK v Praze.
Převzato z Revue Politika
